如何建立有效的警民联动机制在实战搜救中的一些启发

浙江省杭州市西湖区位于整个杭州市区西部，平原山水相依，山青水绿，风景秀丽。西湖区地处浙西丘陵山区向杭嘉湖平原沉降过渡地带，地势自西南向东北倾斜。南北两翼为平原，中间为丘陵谷地，西部如意尖为最高峰，海拔536米。可谓群山连绵，海拔适度，极富诱惑。
一，民众投身户外活动的高度热情与野外生存技能缺乏之间的矛盾
近年来国内野外活动爱好者日益增多，人民群众在物质生活日益丰富、富裕之后，追求精神生活的丰富多彩也伴随成长，户外活动开展的如火如荼、参与者热情高涨。然而，现阶段大多数的爱好者在没有得到充分的专业指引、技能武装和训练下就以“一厢情愿式的热情”贸然投入大自然的怀抱，那不能不说是一种冒险行为：2006年夏天发生了13名大学生组成的探险队迷失在杭州与富阳交界的群山当中，在大规模搜救2天后，得以生还；事后了解到，这批学电子理工的大学生居然无一人携带或了解手持GPS导航仪,也无携带最起码的指北针等基础设备，他们想当然的认为花钱买一套昂贵的名牌冲锋衣、登山包、登山鞋和登山杖就是专业的探险者了----野外生存知识全部严重缺乏。今年6月初，西湖区小和山上发生了一起一名吴姓外来务工男子因爬山迷路而导致的死亡事件，搜救工作持续四天，最终发现尸体的地点海拔高度只有140多米。这些事件提醒我们，探险和冒险，虽一字之差，却有天壤之别：对当事者本人而言，没有知识武装好的大脑和技能训练过的身体，探险就变成冒险，代价也许就是生命；对搜救人员而言，没有专业人员、专业设备、专业技能的合理配置，后果就是失败和失职，最终导致当事人的死亡。当吴某死亡事件发生以后，关心这件事的群众很多。其中一名群众的观点发人深省：“我觉得政府就应该这样做（大规模搜救），老百姓有上山迷路犯错误的权利，政府就有救他出来的义务。谁一辈子不犯错呢？关键时刻有人来救他，这才是有安全感的生活。你们千万不要指责在野外迷路出事的人，包括以前在西湖周围山上迷路的人，以后这样的人还会有的，政府也不可能不去搜救他们。我建议你们要抓住机会好好跟读者讲一讲，真正重要的是学会在野外寻找方向和正确求助，学会保存自己的生命。”
公安机关在维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动等方面，我们有着丰富的经验和手段。但是在户外山林搜救等专业性强、技术含量高的紧急搜救工作方面，我们还是小学生，有很多的路要走。因此，突发性户外应急搜救工作是个新挑战，机制建设是摆在我们面前的一个十分急迫的问题。加强社会应急搜救体系建设，建立专业的应急搜救队伍，是完善突发事件应急管理机制的主要构成，是维护社会公共安全的重大举措。
随着社会的不断进步，应急搜救工作已经成为显示城市基础设施水平和社会管理能力的标志性工程。特别是进入90年代以来，许多工业发达国家都建立了包括紧急搜救法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障等方面的应急搜救管理体制。如美国在20年前就设立了由总统直接领导的“联邦紧急事务管理局”（FEMA）。全国有2600名专门人员，设10个分区，在每个城市按面积和人口密度设有大量的能承担救生、防灭火和其它灾害抢险搜救任务的消防站，还设有直属的28个城市抢险搜救队，分布于不同州的各类城市。一衣带水的台湾地区，也有搜救总队领导着各个地区的搜救队伍，并出版有专业的搜救普及读物和野外生存常识。
与国际上相比，我国目前对各类突发灾害性事件的应急反应和应急搜救实行的是一种“分而治之”行业垂直领导体系，如公安、消防、矿山、石油、民航等部门都根据相应的法律法规，分别对各自行业内的应急和搜救活动进行了规定。这种单一灾害管理模式往往无法实现将现有人力、信息、技术、装备等资源整合共享的要求，极大削弱了应对各类突发事件的处置能力。

二、当前应急搜救机制的瓶颈

一是体制不顺，搜救模式单一，缺乏统一高效的搜救指挥系统。目前，我国城市的应急搜救任务是由多个部门承担，其任务交叉、职能分散，涉及公安、消防、交通、环保、气象、地震等多个部门，在搜救过程中往往是各行其职、各自为战。资源配置、协作配合亟待提高。
二是搜救力量薄弱、搜救技能单一，综合搜救能力差。综观我国目前城市搜救队伍中，单一技能搜救普遍，具有综合性的搜救队伍十分缺乏，综合搜救能力不高。而一些突发性事件的复杂性始终对我们的搜救能力构成挑战。
三是相关法律法规滞后，导致搜救效率低下。应急搜救机制的规范化、法制化在确保政府在第一时间内组织、动员和使用各种力量和手段，最大限度地减少和防止这类事件造成的损失和不利影响，将起到十分关键的作用。但是，从目前的应急搜救工作中，缺乏针对各类单一事故的较为完备的法规、规划，已有的涵盖面也较窄，没有综合应急搜救思想，致使搜救效益低下、救灾资源得不到充分利用。
四是预测预警机制缺乏，仓促应战、混乱应战时有发生，给应急搜救增加了很大难度。预测、预警是做好应急搜救的事前控制措施，能起到事半功倍的效果。但就我国目前城市预测、预警的状况看，相当不尽如人意。主要原因是对突发事件信息的搜集面窄、收集能力弱，对事件信息的处理滞后。同时相当多的城市缺乏应对综合性事件的应急预案，往往是一方面不能及时有效地对灾害进行科学预测，另一方面往往是等事件发生了才匆忙成立临时机构，搜救初期往往一片混乱。
五是应急宣传教育力度不够，公民自防自救能力弱，往往造成许多不必要的生命和财产损失。我国目前对自救技能的普及性宣传教育不仅落后于多数发达国家，而且远远落后于我国经济发展水平。我国虽然也组织过一些应急搜救的研究和演练，但仅仅局限于在城市中和对专业人员的训练，对广大群众野外生存知识普及、危机态势下的自保教育是非常不够的。

三、建立警民联动机制，充分发挥专业力量在应急搜救机制的作用

一是进一步探索并建立起警民联动机制。为提高对野外求救的快速反应和应急处理能力，将危急事件的损失和影响降低到最低程度，保障人民生命安全，西湖区公安分局与杭州市户外运动协会建立联动机制，进一步加快建立公安民警与专业户外搜救队伍的应急联动机制。通过建立警民联动机制，既可以有效地节约社会管理资源，充分整合搜救资源，将“搜救资源”最大化，又有利于依法行政，更有利于协调使用社会整体力量，实施全方位应急搜救，充分发挥现有专业搜救力量的作用。
二是进一步加强应急户外搜救队伍建设。通过建立警民联动机制，实现公安民警与专业力量的有机结合，提高统一调配能力，逐步建立起管理有序、资源共享、技能互补、保障有力的应急户外搜救体系。目前，西湖区公安分局已从民警和辅警中挑选出具有一定户外运动技能的人员，组建了一支掌握户外基本搜救技能的山林搜救队伍，以形成24小时山林搜救应急机制。但是这支搜救队伍必须在杭州市户外运动协会进行相应的户外搜救技能培训之后，才能真正投入搜救工作任务。此外，我们还准备通过不断补充聘用专家库，形成有力的应急技术支撑。通过各方面工作的协同并进，不断提高应急搜救能力和水平。
三是进一步强化演练，完善应急预案体系。突发危急事件发生后，我们将立即启动应急预案。公安分局情报信息（指挥）中心在接到群众山林遇险事故报警后，在5分钟内向局领导、分局搜救队、120急救中心、属地派出所、杭州市户外运动协会通报情况。各相关单位接到情况通报后，及时赶往事故现场开展搜救工作，由公安机关负责做好对危急事件现场的安全秩序管理工作，避免由于混乱造成系列不安全事故发生，在事故现场采取必要的组织措施，保障搜救工作的有效性。在实战搜救工作中，公安分局搜救队和杭州市户外运动协会协同作战，针对事故山林情况，及时搜救遇险人员；找到遇险人员后，由协会搜救人员进行现场急救措施或指导分局搜救队开展急救工作，并配合医务人员将伤者送往医院，做进一步的救护和观察直至结束。
当然，任何预案只有在实践中不断完善，使预案更贴近实际，才能最大地发挥作用。因此必须不断制定完善各类应急预案，确保各类预案能随时间、条件的变化不断更新和完善，不断提高预案的科学性、系统性、针对性和可操作性。同时，加强应急演练，做好演练计划，选好参演队伍，科学严密组织，取得成果经验。

杭州市公安局西湖区分局

2010-7-13